Колонки Григорий Овчаренко
  1006  0

Нужно ли Украине реформирование пенсионной системы

В то время как Украина только задумывается над внедрением накопительного уровня пенсионной системы, ряд стран уже пожинает плоды ее реформирования и, нужно признаться, не всегда успешного.

Результаты запуска накопительного уровня во многих случаях не оправдали ожиданий от внедрения инициированной Мировым Банком реформы по переходу от солидарного к накопительному уровню, а в некоторых случаях и привели к возврату к солидарной системе пенсионного обеспечения.

Ряд восточноевропейских стран сократил взносы в накопительную систему, а некоторые перевели взносы населения из накопительной в солидарную, как это произошло в Венгрии и Польше.

Некоторые эксперты, объясняя проблемы реализации накопительного уровня в ряде стран недееспособностью накопительной системы в целом, пытаются использовать такой же аргумент для отказа от внедрения этой системы и в Украине.

Действительно, нельзя недооценивать причины сворачивания реформ в отдельных странах.

Однако отсутствие другого, более эффективного и проверенного временем инструмента для решения назревших проблем, лишь усугубляет ситуацию с низким размером пенсионного обеспечения и при этом высоким уровнем дефицита бюджета Пенсионного фонда Украины.

Причинами неудачного реформирования пенсионных систем стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) стали ошибки на этапе разработки параметров реформы, чего можно избежать, и завышенные, а иногда и некорректные ожидания от реформы.

Вот основные цели реформ накопительного уровня, прокатившихся волной в странах ЦВЕ в начале 2000-х годов, как отражение рекомендаций Мирового Банка:

  • сокращение дефицита бюджета за счет сокращения выплат из солидарной системы в связи с ростом продолжительности жизни и сокращением трудоспособного населения;
  • повышение размера пенсий (коэффициента замещения);
  • увеличение размера внутренних инвестиций, развитие фондового рынка и рост ВВП.

Учитывая отсутствие альтернатив накопительной системе, мало кто из экспертов подвергает сомнению саму модель накоплений, предложенную Мировым Банком в 90-х годах прошлого столетия в ответ на изменение демографии в большинстве стран мира.

Но по-прежнему открытым остается вопрос оптимальных параметров таких реформ, по истечению времени ставших причиной для их пересмотра.

Украина – одна из немногих стран, которая несмотря на законодательное наличие трех уровней пенсионной системы с 2004 года (обязательной солидарной, накопительной и добровольной системы), так и не запустила накопительную систему.

Поэтому анализ опыта внедрения этой системы в других странах крайне важен для реализации подобной реформы в Украине. Рассматривая неудачный опыт ряда стран, можно выделить пять основных проблем, ставших причинами замедления или блокирования реформ.

Добровольное участие даже при наличии стимулов не позволяет реализовать реформу

Широко дискутируемым параметром пенсионной реформы является добровольность или обязательность участия, а также возрастные группы добровольных и обязательных участников.

Несмотря на то, что в большинстве стран участие в накопительной системе имело обязательный характер для возраста младше 30-35 лет либо для тех, кто только начинает трудовую деятельность, в некоторых странах (Литва или Чехия) участие было добровольным для всех возрастных категорий.

Запуск накопительного уровня с добровольным участием в Чехии не позволил достичь значимого вовлечения.

Несмотря на софинансирование взносов в накопительную систему в размере 3% государством и 2% самим работником в Чехии, добровольный характер участия за первые годы с момента запуска привлек только 83 тысячи новых участников, в сравнении с 4.9 млн участников третьего уровня.

Низкая степень участия привела к необходимости сворачивания программы.

Как отмечают авторы книги "Толчок. Как помочь людям сделать правильный выбор" Ричард Талер и Касс Санстейнс, любой добровольный выбор является затруднительным для большинства и создает препятствие для принятия решения.

Помимо этого, дополнительные взносы создают противодействие со стороны как работодателей, так и работников, воспринимающих взносы как новую форму налога.

Наилучшим вариантом с точки зрения вовлечения населения в накопительные программы безусловно является обязательность участия, однако это влечет нежелательные последствия в случае проблем в работе программ, ответственность за которые перекладывается на государство.

Более предпочтительным вариантом является автоматическое подписание участников в накопительные программы с возможностью выхода (opt-out).

Именно к такой новой модели пенсионной системы пришла Польша в результате анализа проблем внедрения пенсионной реформы второго уровня.

Открытым остается вопрос об участии в накопительной системе лиц предпенсионного возраста, как с точки зрения возможности накопить значительную сумму, так и влияния на сумму сбережений инвестиционных потерь, которые сложно компенсировать в течение непродолжительного до выхода на пенсию времени (детальнее описывается в следующем разделе).

Во многих случаях для аудитории не менее 20 лет до пенсионного возраста предоставлялась возможность добровольного как входа, так и выхода из накопительной пенсионной программы.

Любые параметры, в том числе, затраты не имеют значения, если система не в состоянии генерировать позитивную реальную доходность

Одним из наиболее важных элементов накопительной системы является способность увеличивать покупательскую способность накоплений.

Это происходит за счет увеличения размера активов путем инвестирования на уровень больше, чем уровень инфляции или, другими словами, генерации позитивной реальной доходности.

В противном случае отказ от текущего потребления не компенсируется возможностью получения аналогичного или большего объема благ в будущем, что сводит на нет основное преимущество накопительной системы.

По итогам пятилетнего периода, по данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), практически все страны продемонстрировали позитивную реальную доходность (таблица 2).

В то же время на десятилетнем интервале многие страны ЦВЕ продемонстрировали отрицательную или близкую к нолю доходность. Основной причиной этого стал кризис 2008 года, негативно повлиявший на пенсионные активы, сократившиеся на 23% или более чем на $5 триллионов.

Диапазон потерь составил от 1 до 25%, а в некоторых случаях привел к потерям значительной части сбережений. Так, Эстония потеряла 32,4% пенсионных сбережений, Ирландия - 35,7%.

Как следует из таблицы №1, период пересмотра ставок по взносам пришелся на финансовый кризис. Большинство стран ЦВЕ в ситуации неопределённости и невозможности предсказать продолжительность кризиса приостановили взносы или уменьшили их именно в 2009-2012 годах.

Поэтому с определённой долей уверенности можно сказать, что причиной замедления реформ в части приостановки или сокращения взносов в накопительный уровень пенсионной системы стал мировой финансовый кризис, а не неспособность системы генерировать позитивную доходность в принципе.

В действительности, только Венгрия предприняла необратимые действия по отношению к внедрению накопительного уровня, полностью отказавшись от него, чему предшествовало увеличение дефицита бюджета.

Следует также обратить внимание на показатели доходности пенсионных систем стран, в контексте наличия или отсутствия ограничений по инвестированию пенсионных средств в зарубежные активы.

Так в странах, в которых нет ограничений на инвестирование за рубеж, например, в Нидерландах, и показатели доходности более высокие. А вот в Польше – низкая доходность.

Ограничение на инвестирование за пределы страны в течение первых десяти лет составляло 5%, что даже стало причиной иска Еврокомиссии против Республики Польша в 2009.

В этом плане законодательные ограничения, не позволяющие инвестировать средства накопительной системы за пределы Украины, подвергают риску получение высокой реальной доходности сбережений.

Уязвимость накопительной системы заставляет задуматься и о необходимости сокращения рискованных активов (в том числе акций) в портфелях пенсионных фондов в зависимости от возраста участника пенсионной системы.

График 1 демонстрирует разницу в сбережениях тех, кто понес убытки в возрасте 35 лет (сценарий 1) и 55 лет (сценарий 2), в размере, сопоставимом с потерями во время кризиса 2008 года (25%).

Разница сбережений между теми, кто потерял средства в 35 и 55 лет, составляет более 10%. График демонстрирует: чем ближе к пенсионному возрасту потери, связанные с инвестированием, тем больше разница в сумме сбережений при выходе на пенсию.

Переход к более консервативной стратегии по мере приближения пенсионного возраста может существенно сократить риски потерь. Многие страны уже внедрили различные требования к активам пенсионных сбережений в зависимости от возраста участников.

Учитывая предполагаемое вовлечение всех официально трудоустроенных граждан Украины в накопительную систему, наличие дифференцированного подхода к различным возрастным категориям должно найти обязательное отражение в требованиях к структуре пенсионных фондов.

Долгосрочная трансформация системы и неправильная оценка необходимого размера взносов – серьезное испытание для реализации реформы

Основные задачи реформирования, такие как понижение расходов бюджета и повышение размера пенсий, накопительная система может решить только по истечении длительного периода времени и, исключительно, в случае высокого размера взносов.

Так, например, в случае обязательного участия категории населения моложе 35 лет, первые результаты реформы в виде повышенного размера пенсии можно будет ощутить не ранее чем через 25 лет.

При этом, перевод части взносов из солидарной системы в накопительную создает дополнительную нагрузку на бюджет и, как результат, не сокращение, а увеличение дефицита бюджета в период трансформации системы.

По расчетам Мирового банка для Украины, используемых в концепции Национальной комиссии по ценным бумагам и фондового рынка, при размере взносов 15% коэффициент замещения при выходе на пенсию составит 21,7% для мужчин и 15,4% для женщин после 30 лет взносов.

При этом во всех странах ЦВЕ ставка по взносам не достигла даже 8% (средний показатель по рассматриваемым странам составил 4% в 2017 году) при оптимальном размере взносов не менее 10%.

Незначительная ставка по взносам для этих стран, увеличивающая коэффициент замещения до среднего уровня стран ЕС (71%) не так критична, как для Украины, где коэффициент замещения уже сейчас составляет менее 33%.

При таком размере взносов накопительная система не только не в состоянии заменить солидарную, но и создать значительную сумму пенсионных сбережений.

Это привело к тому, что некоторые страны Латинской Америки, полностью отказавшиеся от солидарной системы, впоследствии были вынуждены внедрить минимальный уровень социальной защиты, так называемый "нулевой" уровень обеспечения (согласно терминологии Мирового банка), для тех, кто в силу различных причин не смог достичь минимального прожиточного уровня выплат от своих накоплений.

По оценкам Мирового банка коэффициент замещения в Украине до 2050 года составит не более 20%, что означает необходимость компенсации как минимум 20% за счет накопительного уровня.

Таким образом размер взносов ниже 15% не позволит достичь минимально необходимого уровня пенсионного обеспечения в размере даже 40% от средней заработной платы при выходе на пенсию в Украине.

Низкий уровень финансовой грамотности и понимания необходимости реформирования пенсионной системы

Низкий уровень финансовой грамотности способен свести на нет любые инициативы по внедрению накопительного уровня.

Как отмечают специалисты польской инвестиционной компании Invesco, статья в прессе о пенсионере с ежемесячным размером пенсии в 5 Евро и тиражирование этой статьи нанесло намного больше вреда, чем тысячи позитивных тезисов.

Население, слабо разбирающееся в особенностях инвестирования, с трудом может понять причины уменьшения размера сбережений даже в условиях финансового кризиса.

Уровень знаний негосударственных пенсионных фондов (НПФ), как основы накопительного уровня в Украине, является более высоким в сравнении с нашими западными коллегами на этапе запуска реформ.

Так, среди опрошенных Центром Разумкова в 2017 году респондентов 44,8% знают о принципах создания обязательной накопительной пенсионной системы, что позволяет надеяться если не на позитивное, то нейтральное отношение к новым институтам накоплений.

При этом, низкая степень доверия к финансовым институтам в целом является одним из потенциальных рисков запуска. 64,5% опрошенных не готовы добровольно отчислять средства на будущую пенсию, а 21% предполагают, что это будет негативным шагом.

Учитывая, что одним из стимулов вовлечения населения в накопительной систему в большинстве стран было софинансирование взносов (перевод части взносов населения из солидарной системы в накопительную – на индивидуальные счета работников), предполагаемый законопроектами будущей реформы обязательный взнос исключительно работниками может вызвать негативную реакцию со стороны населения.

Запуску пенсионной реформы также должна предшествовать широкая разъяснительная работа о его необходимости, а также поддержка реформы всеми органами власти.

Причиной успешного запуска пенсионной реформы в Великобритании, по мнению некоторых экспертов, является ее поддержка правительством и публичная позиция Премьер-министра Дэвида Камерона о невозможности поддержания достаточного уровня пенсионного обеспечения в будущем.

К сожалению, риторика украинского правительства говорит об обратном, а именно о возможности решения проблемы пенсионного обеспечения путем осовременивания существующей солидарной системы.

Это никак не способствует необходимому реформированию пенсионной системы в Украине и поддержке дополнительных отчислений населением.

Участие государства делает пенсионную систему подверженной коррупционным и политическим рискам

Прямое вовлечение государства в процесс реализации и администрирования накопительной системы многократно увеличивает риски неудачного проведения пенсионной реформы.

Значительные размеры активов накопительного уровня создают соблазн для финансирования дефицита бюджета, нецелевого использования средств и коррупции. Для демонстрации этого достаточно привести два наиболее показательных примера.

Казахстан. В 2013 году, под лозунгами повышения эффективности управления и доступа правительства к долгосрочным ресурсам для развития экономики страны, десять негосударственных пенсионных фондов были объединены с государственным в Единый государственный пенсионный фонд.

Сторонники этой политики также утверждали, что это позволит сэкономить на административных затратах.

В новой модели Национальному банку Казахстану (НБК) отводилась роль банка-хранителя, а самому фонду – роль компании по управления активами, хотя позднее эту функцию забрал на себя НБК, несмотря на предупреждение о конфликте интересов.

В начале 2017 года сумма активов накопительной системы достигла $20 млрд или 15% ВВП. В том же году экс-главу ЕНПФ Руслана Ерденаева и его заместителя Дабыра Медетбекова, помимо присвоения или растраты имущества, обвинили в получении взятки.

А 23% активов оказались вложены в мусорные ценные бумаги (с рейтингом ниже инвестиционного), не включая убытки в размере $250 млн от вложения в облигации преддефолтного банка Азербайджана.

Венгрия стала одной из первых стран постсоциалистического лагеря, начавшей реформирование пенсионной системы. За период с 1998 по 2010 года в фондах пенсионной системы второго уровня было накоплено 9,6 млрд евро (около 12 млрд долларов).

Очевидно, что такой размер активов (более 10% ВВП) в 2010 году стал предметом интереса правительства, решившего проблемы бюджетного дефицита, который достиг к тому времени критической величины 80% за счет частных пенсионных накоплений граждан.

Миллиардные активы пенсионной системы второго уровня создают соблазн не только для финансирования дефицита бюджета и кэптивных проектов.

Создание любой государственной монопольной структуры в виде накопительного фонда в значительной степени упрощает процесс приватизации пенсионных сбережений и создает риски нецелевого использования средств в ущерб интересам участников.

До запланированного запуска накопительного уровня в Украине осталось менее полугода. Несмотря на кажущуюся простоту реализации накопительной реформы – "откладывай, инвестируй, получай" – существует много различных факторов, которые необходимо учесть при запуске реформы.

В противном случае мы рискуем "наступить на те же грабли", что и наши соседи, получившие печальные последствия столь оптимистичных начинаний.

Недавно НКЦБФР подготовила собственный законопроект в противовес депутатскому законопроекту № 6677, ссылаясь на поддержку своей инициативы Мировым банком и МВФ. Большинство экспертов критически оценили наработки комиссии.

Оба законопроекта не являются идеальными с точки зрения оптимальных параметров: аудитории участников, размера взносов, направлений инвестирования, механизмов защиты, участия и роли государства.

Но разработка единого приемлемого варианта требует объединения усилий регулятора и экспертного сообщества. Готовы ли стороны к диалогу, станут ли они заложниками собственных амбиций или пойдут на компромисс, несмотря на убеждения, неизвестно.

Но, как показывает опыт, даже рекомендации международных институций иногда бывают ошибочны.

Комментировать
Сортировать:
в виде дерева
по дате
по имени пользователя
по рейтингу
 
 
 
 
 
 вверх